Armslængde for begyndere – og kulturministre

Begrebet armslængde anvendes hyppigt i den kulturpolitiske debat – ofte som et plus-ord uden nærmere overvejelse om betydningen. Vi vover et øje – og forklarer længden af armen.

Kunststøtten, som den i dag kendes i det vestlige Europa, blev etableret i årene efter 2. verdenskrig. Definerende for mange landes modeller var det britiske Arts Council of Great Britain, som blev etableret i 1946. Den første formand for Arts Council var den kendte og ideologisk centrale økonom, John Meynard Keynes. 

Keynes blev den første til at definere behovet for en “arms length” mellem Arts Council og kulturministeriet. Arts Council refererede direkte til finansministeriet. Siden er der etableret lignende kunststøtteorganisationer i alle europæiske lande, fx Statens Kunstfond i Danmark i 1964. Og altid med et vist mål af armslængde.

Men armslængde er ikke et præcist defineret begreb. Det er genstand for kampe og fortolkninger. Og udvikles ligeledes. Ej heller i Danmark findes nogen autoriseret definition. Begrebet bruges i kulturpolitiske diskussioner i 1980’erne og bliver brugt i centrale kulturpolitiske erklæringer fra begyndelsen af 1990’erne.

Det nærmeste, man kommer en autoriseret definition, er Kunststøtteudvalgets rapport fra 2011, hvori  armslængdeprincippet defineres:

Armslængdeprincippet indebærer, at kunststøtten, indenfor overordnede politisk fastlagte rammer, fordeles af uafhængige organer, der arbejder på afstand af og uden indflydelse fra, det politiske system.

Princippet er altså, at politikere beslutter rammer, hvorimod organer som fx Statens Kunstfond beslutter, hvilke kunstnere der skal tildeles støtte. Men princippet er blot et princip, som så netop kan brydes. Indtil kunststøttereformen i 2012 var det fx folketinget, som besluttede, hvilke kunstnere der skulle tildeles livsvarige ydelser, nu kaldet hædersydelser.

Rammer som kampfelt

Samtidig er “rammerne” naturligvis et kampfelt. Hvor frie rammer skal armslængdeorganer have, og hvor specifikke politiske krav skal opfyldes?

Der er almindelig enighed om, at politikere ikke skal tage stilling til navngivne kunstnere eller disses værker. Og det danske system er bygget op om, at sådanne beslutninger træffes af mennesker med kunstfaglige kundskaber. Men hvem er bedst til at træffe beslutning om typer af støtte fra fx Statens Kunstfond? Det præcise antal kunstnere, som modtager hædersydelse, er politisk fastsat for hvert enkelt kunstnerisk område.

Statens Kunstfonds musikudvalg kan således ikke omfordele mellem arbejdslegater og hædersydelser. Dette kan forklares ud fra mindst to forhold: (1) netop hædersydelserne har en særlig bevågenhed i offentligheden, hvorved antallet ydelser faktisk har politisk betydning og (2) det er en politisk opgave at sikre en rimelig fordeling mellem kunstarterne, mindre kunstarter kunne frygte at blive skubbet til side af stærkere – eller man kunne frygte ubehagelige kampe mellem områderne. Så er det en politisk opgave at være overdommere.

Der sker også forandringer i det kunstneriske landskab, som det er en politisk opgave at tage stilling til. Den rytmiske musik fik fodfæste – skulle der så ekstra penge til et nyt område, eller skulle det integreres i eksisterende musikstøtte? Computerspil opstår som ny genre – skal dette felt få egne støttepuljer og -organer, eller skal det integreres i fx Filminstituttet? Der kommer nye former for musikdramatik, som traditionelle teatre mest synes bør støttes fra musikpuljer, og musikkyndige rubricerer som teater. Oversættere af litteratur kræver støtte – det er en politisk opgave at tage stilling til, om bibliotekspengene skal omfordeles eller forøges for at tilgodese nye modtagere. Man finder løsninger på sådanne vanskeligheder – men det kræver politisk beslutning, både fordi nogen skal være overdommer, og fordi det politiske niveau skal acceptere, at også computerspil kan støttes med offentlige midler.

Disse diskussioner har dog intet med armslængde at gøre. Derimod har det selvfølgelig med økonomi at gøre. Og også i hvilket omfang de kunstfagligt udpegede mener, at deres faglighed bliver tilgodeset. Hvis der stilles for specifikke politiske krav, vil man kunstfagligt reagere og ønske større råderum. Hvis man politisk lægger en ny stor opgave ind i et udvalgs arbejde uden at tilføre ekstra midler, vil udvalget opfatte, at fagligheden bliver vanskelig at opfylde.

 

Selvforvaltning

Videre står i Kunststøtteudvalgets rapport:

Udvalget lægger vægt på at sondre mellem armslængdeprincippet og det selvforvaltningsprincip, der gælder for en stor del af kunststøtten i Danmark. Armslængdeprincippet vedrører alene den støtte, der forvaltes af de egentlige uafhængige armslængdeorganer, nemlig Statens Kunstfond, Statens Kunstråd, Det Danske Filminstitut og Danish Crafts.

Selvforvaltningsprincippet dækker de mange tilfælde, hvor staten efter politisk beslutning støtter kulturinstitutioner, der ledes af en bestyrelse, der ansætter den kunstneriske ledelse og som har et ret stort frirum til ledelse af egne faglige aktiviteter. Man kan sige, at der i disse tilfælde er en armslængde mellem den ledelse, der træffer de kunstneriske dispositioner og det politiske system, og selvforvaltningsprincippet kan lige som armslængdeprincippet bidrage til at sikre kunstens uafhængighed og kvalitet.

Der sondres altså mellem armslængdeorganer (som giver støtte til kunstnere) og selvforvaltende institutioner, som typisk har en bestyrelse, hvis væsentlige opgaver er at sikre budgetter og ansættelse af ledelse.

Blandt Kulturministeriets mange selvforvaltende institutioner kan nævnes Det Kongelige Teater, landsdelsscenerne og DR.

Også her opstår diskussioner om rammerne og graden af selvbestemmelse. Da Kulturministeriet i 2011 skulle indgå en ny 4-årsaftale med Det Kongelige Teater, var et af teatrets forslag at lukke Gammel Scene (se Søndag Aften arkiv). Det var der ikke politisk tilslutning til, og man fandt andre løsninger på de økonomiske problemer.

Styringsprincippet er ofte en kontrakt eller aftale mellem ministeriet og den pågældende institution – det kan være resultatkontrakter eller 4-årsaftaler. Forskellen er typisk, at resultatkontrakter indgås alene mellem ministerium og institution, hvorimod 4-årsaftaler omfatter en bred politisk kreds, som regel næsten alle folketingets partier.

Indholdet i de enkelte aftaler er individuelt, der er ikke nogen formler – bortset fra at der er en skematisk tendens i resultatkontrakterne. Men der er intet til hinder for, at nye opgaver præciseres, eller gamle opgaver forsvinder.

Men selvforvaltning har intet med armslængde at gøre. Begrebsmæssigt er det en fornyelse, at ordet armslængde er blevet brugt omkring DR’s public service-kontrakt for 2015-18. Det er ikke sket før.

Frihedsbrev

I den offentlige debat bliver armslængdeprincippet hyppigt set som en slags frihedsbrev for kunsten. Det er armslængdeprincippet, som sikrer at kunsten udvikler sig efter kunstens eget behov og ikke skal leve op til bestemte politiske krav.

Tilsvarende kan man sige om anvendelsen af armslængdebegrebet i forbindelse med diskussionen om DR’s public service-kontrakt: institutionen skal have så frie rammer som muligt og mest muligt friholdes for politisk indblanding.

Begrebsmæssigt er det en fornyelse, at ordet armslængde er blevet brugt omkring DR’s public service-kontrakt for 2015-18. Det er ikke sket før.

Den almindelige sympati er med kunstnerne og institutionerne og imod politikerne.

Balance

Problemet i dette er, at man fundamentalt underkender, at såvel armslængdeprincippet som rammeaftalerne med de selvforvaltende institutioner er udtryk for en fintunet balance.

Politikerne er resultatet af det repræsentative demokrati. De står på mål for såvel skatteinddrivelse som licensmidler. De skal forsvare anvendelsen af offentlige midler både i bred forstand og i helt konkrete sager. På et politikområde som dagpenge, skal de både sikre at systemet som sådan nyder bred opbakning – men også sikre at der ikke er for mange Dovne-Robert-sager. Det samme gælder kulturpolitisk: de skal sikre, at Det Kongelige Teater også har forestillinger udenfor København (ellers er der bøvl med vælgere), og de skal føle sig trygge ved, at der ikke kommer for mange negative arbejdsmiljørapporter.

Politikerne skal kunne forsvare anvendelsen af licensmidlerne. Fx at DR tilgodeser alle aldersgrupper, alle socialgrupper og alle dele af landet.

For institutionerne er det en væsentlig fordel, at en 4-årsaftale sikrer politisk opbakning. De partier, som er med i en kulturpolitisk 4-årsaftale, garanterer dermed, at de i hovedsagen vil forsvare institutionens virke. De store kulturinstitutioner vil altid være genstand for politisk debat. Aftalen med partierne sikrer dog, at der ikke i tide og utide opstår strukturelt tunge diskussioner. Disse diskussioner må man nøjes med hvert fjerde år.

4-årsaftalerne har hyppigt det særlige element, at hvert politisk parti kan fremhæve et enkelt felt, man fik gennemført. For den enkelte institution er fordelen væsentlig: dermed blev der købt fred og ro i de enkelte politiske lejre i 4 år. Institutionerne etablerer derfor et styrket beredskab til at både forstå og formulere de politiske krav. Der foregår et ganske sofistikeret arbejde for at sikre balancen og dermed opbakningen.

Samtidig med at der i offentligheden foregår en kamp for øget armslængde eller øget selvstyre, foregår reelt den modsatte bevægelse på ledelsesgangene. Der bruges ressourcer på at forstå og tolke de politiske signaler – og samtidig på i fællesskab med de politiske aktører at definere fælles mål og midler.

Et vigtigt element i professionel kulturledelse består i at sikre politisk opbakning, såvel til eksisterende virksomhed som til nye udviklingsmuligheder. Ligesom ledelsen i øvrigt skal sikre nære samarbejder med såvel offentlige som private partnere.

Hvad så, når politikere truer DR med sanktioner, hvis konkrete programmer ikke retter ind efter det politiske ønske? Så er vi i en helt anden skala og taler om magtmisbrug. Det er magtmisbrug, hvis en politiker bruger sin politiske position til at få sine børn i en bestemt skole, at springe en venteliste til hospital over eller få ændret servitutter for sin ejendom.  Til at sikre mod dette har vi straffelovens bestemmelser. Det er langt mere trygt end de blødt formulerede definitioner af armslængde.

Armslængde vedrører armslængdeorganer. Selvstyre er til forhandling. Enhver fornuftig forhandling giver til begge sider. Derved opnås win-win-situationer. Det ville en velanskrevet økonom som John Meynard Keynes absolut kunne se perspektivet i.