At styre DR politisk

Diskussionen om nedlæggelsen af DR UnderholdningsOrkestret og dernæst om den kommende public service-kontrakt for DR for 2015-2018 handler i høj grad om, hvilken grad af politisk styring der er med DR og tilsvarende, hvilke frihedsgrader DR har i forhold til det politiske niveau. Søndag Aften tager dig med på en grundig gennemgang af det formelle grundlag for den politiske styring af DR.

Der indgår ganske mange formelle elementer til at beskrive relationerne mellem det politiske niveau og DR. Derudover indgår et uigennemskueligt spindelvæv af uformelle kontaktflader mellem forskellige dele af DR og forskellige dele af det politiske niveau.

De væsentligste formelle elementer er:

• Radio- og fjernsynsloven
• Bekendtgørelsen om vedtægt for DR
• Den mediepolitiske 4-års aftale
• Licensen
• Den 4-årige public service-kontrakt
• Budgettet
• Regnskabet
• Public service-redegørelsen

Radio- og fjernsynsloven

Med lov skal land bygges og også radio og tv sendes. Derfor er der en radio- og fjernsynslov. Loven beskriver en række generelle forhold for spredning af radio- og tv-signaler. Loven omfatter al sendevirksomhed. De fleste vil være overraskede over, hvor lidt der står om DR i radio- og fjernsynsloven.

Loven indeholder en række generelle definitioner af, hvordan public service-virksomhed skal forstås. Der skal være nyheder, oplysning, undervisning, kunst og underholdning. Der skal lægges vægt på kvalitet, alsidighed  og mangfoldighed foruden en række andre elementer, som har karakter af generelle programerklæringer. DR skal følge disse principper. Hvordan DR udfylder disse forpligtelser skal fastsættes i en public service-kontrakt. Indholdet i denne kontrakt er ikke præciseret.

Public service-kontrakterne blev introduceret i radio- og fjernsynsloven i 2002 og i bemærkningerne til loven stod: “Public service-kontrakten vil eksempelvis indeholde bestemmelser om bidrag til dansk filmproduktion, og om DR’s orkestre og kor.” Andet stod ikke.

I den nuværende public service-kontrakt indgår langt flere elementer. Men det er værd at erindre, at man gennem lovgivning som minimum har anført to elementer, der skal indgå i public service-kontrakten,  filmproduktion og orkestervirksomheden.

Desuden fastsættes rammerne for DR’s organisation: bestyrelse og direktion. Hvorledes disse udpeges. Krav til medlemmerne af bestyrelsen. Det er bestyrelsen, som er DR’s øverste ledelse. “Bestyrelsen fastsætter for hvert år budgettet for DR’s virksomhed. Budgettet sendes til kulturministeren og Folketinget til orientering”. Bestyrelsen har ansvaret for udarbejdelse af regnskabet og sender dette med revisionens bemærkninger til kulturministeren til godkendelse og derefter til Folketinget til orientering.

I radio- og fjernsynsloven fastsættes intet om DR’s konkrete programforpligtelser. Intet om hvilke radio- og tv-kanaler man skal have.

Vedtægten

I henhold til loven udarbejder Kulturministeren en vedtægt for DR. I det væsentligste indeholder denne vedtægt gentagelser fra loven, men også præciseringer og uddybninger, fx om bestyrelsens sammensætning. Der er ingen konkrete programkrav. Det nærmeste man kommer programkrav er, at “DR skal tilstræbe, at over halvdelen af den sendetid i tv, der ikke består af nyheder, sportsbegivenheder, konkurrencer og tekst-tv, afsættes til europæiske programmer”. Ej heller vedtægten indeholder bestemmelser om antal radio- og tv-kanaler.

Mediepolitiske aftaler

Hvert fjerde år indgås en mediepolitisk aftale mellem folketingets partier. I 2011 blev der indgået en aftale for 2011-2014. Aftalen blev indgået mellem samtlige partier i Folketinget. Som en undtagelse blev der indgået en tillægsaftale i 2012 for 2012-2014. I denne aftale medvirkede Liberal Alliance ikke.

De mediepolitiske aftaler omfatter retningslinjer for et bredt spektrum af elektroniske medier, DR, TV2, TV2-regionerne, lokalradio og -tv m.v. Aftalerne indeholder en række “selvfølgeligheder” som fremhævelse af almindeligt anerkendte mediepolitiske udviklingstendenser. Derudover indeholder de mediepolitiske aftaler en række ændringer for de enkelte virksomheder. I 2011 indgik etableringen af en konkurrerende tale-radiokanal (senere Radio24syv) og samtidig fjernelse af P2-kanalen fra DR. I medieaftalen for 2011-2014 indgik også en merbevilling til DR til at producere “en historisk dramaserie af høj kvalitet”, senere virkeliggjort som 1864-serien.

For DR’s vedkommende beskrives ændringerne i 18 punkter. Blandt disse 18 kan nævnes anvendelse af digitale læringsspil for børn, styrket indsats overfor unge, styrket dækning af Grønland og Færøerne, styrket handicapbetjening, krav om særlige medieundersøgelser i perioden, krav om at arkivmateriale er tilgængeligt for museer m.v.

De nye krav, der indgår i den mediepolitiske aftale, kvantificeres til konkrete beløbsangivelser. I medieaftalen for 2015-2018 gør man således de nye krav til DR op til 6,4 mio. kr. Man forudsætter desuden, at både DR og TV2’s regionale virksomheder effektiviseres, hvilket fører til en besparelse på 2%, svarende til 74,9 mio. kr. for DR og 10,2 mio. kr. for TV2’s regionale virksomheder.

De mediepolitiske aftaler indeholder således kun nye krav til DR’s og øvrige mediers virksomhed. I enkelte tilfælde indeholder aftalen også reduktioner i forpligtelse, typisk som reaktion på medieudviklingen. Det fremgår altså ikke af den mediepolitiske aftale, hvilke tv- og radiokanaler fx DR skal drive.

Som aftalens navn peger på, handler den om alle elektroniske medier.

Desuden indeholder aftalen en fordeling af licensmidlerne.

Licensen

Et væsentligt element i den mediepolitiske aftale er licensmidlerne. Både licensindtægterne og -udgifterne indgår i aftalen.

Juni 2014 vedtog folketinget en omfattende vækstpakke. Et af elementerne i denne var afskaffelsen af erhvervslicensen. Alle partier undtagen Liberal Alliance og Enhedslisten var med i denne del af aftalen.

Afskaffelse af erhvervslicensen udgør en mindreindtægt på 80 mio. kr. Dette hentes gennem effektiviseringskrav til DR og TV’s regioner (førnævnte 2 %).

Selv om Enhedslisten og Liberal Alliance ikke medvirker i Vækstpakkens aftale om afskaffelse af Erhvervslicensen, er begge partier med i den samlede mediepolitiske aftale, hvori licensindtægter og -fordeling indgår. Medielicensen fastsættes i aftalen til at følge 2014-niveauet reguleret med forbrugerprisindekset. Licensen er 2.460 kr. inkl. moms pr. husstand i 2015.

De samlede licensindtægter fordeles blandt de forskellige virksomheder og formål ud fra tidligere fordelinger. For DR’s vedkommende reguleret op med de politiske merkrav på 6 mio. kr. og reguleret ned med effektiviseringskravet på 2%, svarende til ca. 75 mio. kr.

Ud af de samlede licensindtægter på 4,4 mia. kr. i 2015 bevilliges 3,7 mia. kr. til DR.

Public service-kontrakten

Public service-kontrakten er en kontrakt, som indgås mellem Kulturministeren og DR. Udgangspunktet for kontrakten er den mediepolitiske aftale.

Den gældende public service-kontrakt for 2013-2014 er på 20 sider. En del af indholdet er hensigtserklæringer, men der er også en række meget konkrete, i nogle tilfælde overvældende konkrete, aftaleelementer.

Af kontrakten fremgår fx, hvilke radio- og tv-kanaler DR skal drive.

Kontrakten varer til 31. december 2014. Der er ikke i kontrakten taget hensyn til muligheden for, at der ikke foreligger en ny kontrakt, inden den aktuelle kontrakt udløber. Public service-kontrakten for 2011-2014 blev først indgået 28. januar 2011. Denne forsinkelse gav ikke anledning til fortolkningsproblemer.

Forhandlingerne om public service-kontrakten varer typisk et par måneder med talrige forslag frem og tilbage mellem ministeriet og DR. Når enighed er opnået, er praksis, at kulturministeren indkalder de partier, som indgår i den mediepolitiske aftale til godkendelse af aftalen. Den formelle aftale er dog mellem ministeren og DR.

Det sker hyppigt, at forhandlingen mellem DR og ministeren giver merudgifter for DR. I 2011 blev DR således forpligtet til at:

• sende programmer på DR HD til unge
• etablere forsøg med nyhedsformidling for børn
• gøre DR’s DAB-kanaler sammenlignelige med DR’s FM-kanaler

Ingen af disse krav havde nær samme kontroversielle karakter, som en bevaring af DR UnderholdningsOrkestret vil have.

Budgettet

Det er DR’s bestyrelse, som har det overordnede ansvar for DR’s budget. Ifølge radio- og fjernsynsloven skal budgettet end ikke godkendes politisk. Det skal blot  “sendes til kulturministeren og Folketinget til orientering”.

Regnskabet

Ifølge loven og uddybet gennem vedtægten skal bestyrelse inden 1. juli efterfølgende år fremsende det reviderede regnskab med revisionens bemærkninger til kulturministeren til godkendelse. Derefter sendes regnskabet til Folketinget til orientering.

Public service-redegørelsen

Ifølge radio- og fjernsynsloven skal DR hvert år udarbejde en såkaldt public service-redegørelse. Det er en detaljeret gennemgang af, i hvilket omfang DR har levet op til de forpligtelser, der fremgår af public service-aftalen. Disse redegørelser har hidtil ikke givet anledning til væsentlige anmærkninger. Redegørelsen har primært den funktion at sikre, at DR faktisk er opmærksom på de krav, der er, og sikrer, at der er et fyldestgørende statistisk grundlag til at vurdere dette. Redegørelsen har dermed karakter af huske- og tjekliste for DR’s ledelse.

De gennem formalia indbyggede hierarkier er naturligvis ikke naturgivne. De er genstand for forhandlinger og diskussioner. Mellem mange parter. I visse tilfælde har DR en interesse i, at politikerne har påtaget sig ansvaret for bestemte elementer. I andre tilfælde vil DR foretrække øget fleksibilitet. Ikke kun DR og politikere indgår i disse diskussioner. Fx er handicaporganisationer stærkt opmærksomme på DR’s service og forsøger naturligt at presse på i forhold til interessenterne. Danske musikerorganisationer har også ydet væsentligt pres for at øge andelen af dansk musik i radioen. For DR kan det være en fordel, at en sådan diskussion kun foregår hvert fjerde år, og at der er politikere, der har ansvaret for, hvilke krav der stilles.

En ophedet diskussion om public service-kontrakten, som den der forgår omkring 2015-2018 bør i sagens natur give anledning til revurdering af funktionen af de enkelte styringsinstrumenter. Er der beslutninger, som skal ophæves til egentlig lovgivning? Er der elementer i public service-kontrakten, som bør indgå i den mediepolitiske aftale? Er der elementer i den mediepolitiske aftale, som bør overlades til public service-kontrakten? Og er der elementer, det politiske niveau helt skal slippe og dermed øge DR’s frihedsgrader?