At begrunde biblioteker økonomisk
Kan man begrunde biblioteksudgifter økonomisk. Det hævder Tænketanken Fremtidens Biblioteker ved at bruge aldeles useriøse sammentællinger.
“Seks milliarder kroner. Så meget bidrager danske folkebiblioteker med til dansk økonomi”, lyder det i pressemeddelelsen fra Tænketanken Fremtidens Biblioteker om rapporten Folkebibliotekernes samfundsøkonomiske værdi.
Tænketanken Fremtidens Biblioteker er etableret af en række biblioteksorganisationer og har til formål at styrke folkebibliotekernes position. Og rapporten om Folkebibliotekernes samfundsøkonomiske værdi skal naturligvis ses som et forsøg på at bevise, at bibliotekerne er vigtige.
Rapporten, som er udarbejdet af konsulentvirksomheden Copenhagen Economics, gennemgår folkebibliotekernes samfundsøkonomiske betydning ud fra tre forskellige perspektiver:
- nytten for befolkningen
- uddannelseseffekten
- betydningen af den digitale omstilling.
Bibliotekerne nytter
Bibliotekernes nytteværdi måles gennem en velkendt metode, hvor man spørger borgere, hvilken faktisk værdi de vil tillægge folkebibliotekerne, “hvad vil du betale for et folkebibliotek”, så at sige.
Rapporten hævder, at den gennemsnitlige husstand gerne vil betale mellem 1.100 kr. og 1.600 kr. årligt i skat for bibliotekerne. Dette giver en samlet betalingsvillighed på mellem 3 og 4 mia. kr.
Uddannelseseffekten
Uddannelseseffekten er lidt mere kompliceret at forklare, idet den kræver beregninger gennem flere led.
Børn får lyst til at læse ved at gå på biblioteket. Lyst til at læse giver bedre læsere, bedre læsere lærer mere i skolen og får højere uddannelse. Jo flere som har en højere uddannelse, desto større er samfundets samlede produktivitet. Dette, hævder rapporten, giver en forøgelse af BNP på 2 mia. kr.
Digital omstilling
Bibliotekerne har en væsentlig funktion i at give mennesker uden IT-viden grundlæggende kurser i fx NEM-id, e-mails og lignende. Årligt uddanner bibliotekerne 48.000 mennesker i IT-færdigheder, hvilket giver en samlet økonomisk effekt på 200 mio. kr. – fx fordi det offentlige herefter kan nøjes med at sende e-mails og ikke dyre breve.
Tal man ikke kan lægge sammen
Det er et grundlæggende problem, at Tænketanken Fremtidens Biblioteker hævder, at man kan lægge disse beløb sammen. Hvilken nytte, befolkningen måtte mene bibliotekerne har (3-4 mia. kr.), har intet som helst med BNP (2 mia. kr.) at gøre. Det ville svare til at lægge to vidt forskellige valutaer sammen (4 kr. + 2 Euro er ikke nødvendigvis lig med 6 Euro). BNP er som bekendt en opgørelse af landets produktion. Dette er ikke udtryk for “nytten” endsige skattebetalingslysten i befolkningen.
Når borgere bliver bedt om at vurdere betalingsvilligheden eller nytten af biblioteker, ved man ikke hvilke faktorer, der tæller med for den enkelte borger. Men nogle borgere har givetvis tænkt, at en del af nytten består i at de selv eller deres børn har fået større læselyst. Mange ikke-brugere af bibliotekerne værdsætter bibliotekerne højt – og blandt årsagerne til dette kan man jo også tænke sig, at disse borgere er glade for, at andre borgere bliver bedre læsere, som et gode for hele samfundet. Derfor vil der selvfølgelig være en eller anden andel overlap mellem “nytten” og “læsefærdighederne”. Dette understreger det useriøse i at lægge tallene sammen.
Det er en velkendt vanskelighed, at værdien af offentlige ydelser ikke kan måles i BNP. Derfor har forskningen søgt at etablere andre metoder til at måle værdien. En af disse metoder er borgernes betalingsvillighed, altså “nytteværdien”. Hvis man herefter uddrager enkeltelementer fra den samlede “nytte” og hævder at disse i sig selv kan opgøres som en effekt på BNP og efterfølgende lægger dette oveni nytten, går det altså galt.
Det er samtidig værd at bemærke, at hver gang rapporten omtaler et omtrentligt beløb (fx 3-4 mia. kr.), fortolker Tænketanken Fremtidens Biblioteker dette til det størst tænkelige beløb i sin opsummering.
Hvordan måler man nytte
Der findes mange metoder til at måle nytten af et offentligt gode. Den almindelige stemmeseddel er en metode. En anden metode er, at bede borgere udtrykke i kr., hvor meget de synes, den givne offentlige ydelse er værd for dem.
Dette er ikke nogen eksakt målemetode og diskuteres hyppigt teoretisk. Den slags forbehold nævnes ikke i rapporten. Eksempelvis kan der komme forskellige resultater afhængigt af, om de adspurgte kun skal forholde sig til et enkelt område, eller de skal prioritere mellem en række områder. I teorien kan man – som rapporten – hævde, at husstandene er villige at betale fx 1.500 kr. til bibliotekerne af deres årlige skat. Hvis borgerens beløb (fx 1.500 kr.) er højere end den nuværende bevilling (fx 1.100 kr.) er det et åbent spørgsmål om borgeren er villig at betale mere i skat eller vil nedprioritere andre områder.
Rapporten hævder, at danske husstande er villige til at betale mellem 1.100 og 1.600 kr. årligt til bibliotekerne. Det eneste grundlag for dette er et norsk studie fra 2004, som man “oversætter” til, at den danske betalingsvillighed er tilsvarende – begrundet i, at de to landes samfundsmodeller og kulturelle baggrund ligner hinanden. Hvordan “oversættelsen” fra den norske rapports 2.000 NOK i 2004 til den danske rapports 1.100-1.600 DKK i 2015 er sket, redegøres der ikke for i rapporten.
Oversættelse med mangler
Ifølge den norske rapport har kommunestørrelse en signifikant betydning for vurderingen af bibliotekernes nytteeffekt. I Norge er der ca. 435 kommuner (antallet varierer mellem 433 og 436 i den norske rapport!) – i Danmark 98. Villigheden til at betale mere afhænger også af faktorer som den disponible indkomst, kvaliteten af bibliotekerne og en række andre faktorer. Det er altså særdeles komplekst at “oversætte” betalingsvillighed fra et land til et andet. Det er påfaldende, at den danske rapport ikke tager forbehold for, at der kan være usikkerhed i “oversættelsen” af norske beløb i 2004 til danske beløb i 2015.
I den norske rapport fremhæves det forhold, at kommunestørrelse har væsentlig betydning: “As a consequence, we cannot from our study establish that all public libraries in Norway have positive net value; indeed, this is unlikely”. Hertil tilføjes i en note, at sammenlignet med øvrige lande i Skandinavien er de norske biblioteksudgifter pr. indbygger de laveste.
En “ren” oversættelse forudsætter at de to lande kan sammenlignes, fx at biblioteksstrukturen er den samme, at skolebibliotekerne har samme betydning samt at forsknings- og nationalbiblioteker spiller samme rolle. At desuden oversætte beløb fra 2004 til 2015 giver yderligere vanskeligheder, for der er jo sket en vis samfunds- og biblioteksudvikling siden. Internet er blevet alment udbredt, hvorved bibliotekernes rolle som informationsleverandører er ændret. Dette afspejles sådan set gennem, at man fra biblioteksverden flere gange har lanceret omfattende, nye strategier. Det er jo en reaktion på såvel ændringer i omverden som i bibliotekernes muligheder.
Disse forhold nævnes ikke i den danske rapport, hvorved den danske “oversættelse” af de norske beløb bliver helt uigennemskuelig.
Minimum: som nu
Den danske rapports angivelse af laveste beløb for villighed til at betale, er 1.100 kr., svarende til 2,9 mia. kr.
Rapporten hævder, at “borgerne værdsætter bibliotekerne svarende til, at de tilsammen er villige til at betale op imod 4 mia. kroner om året for at have dem. Det er betydeligt mere end de 2½ mia. kroner, de i dag betaler for bibliotekerne over skatten”.
Kommunernes budgetter til folkebibliotekerne udgør sandt nok 2,5 mia. kr. Men dette er jo ikke hele skattefinansieringen af bibliotekerne. Hertil skal naturligvis lægges en række statslige tilskud til folkebiblioteksvirksomheden, fx centralbibliotekstilskud, udviklingspuljer og Danskernes digitale bibliotek. Der er desuden en vanskelig grænsediskussion, om fx Det Kongelige Biblioteks og Statsbibliotekets ydelser til befolkningen opleves som en del af “nytten” ved folkebibliotekerne af borgerne. Med en vis ret ville man endda kunne hævde, at også biblioteksafgiften til forfatterne er en del af den statslige støtte til folkebibliotekerne. Biblioteksafgiften kan ses som en smidig måde at sikre, at bibliotekerne har nogle bøger at låne ud af. Alt efter fortolkning kan man således hævde, at den statslige støtte til folkebibliotekerne udgør mellem 0,3 og 0,8 mia. kr.
Rapportens angivelse af minimumsbeløbet for befolkningens villighed til at betale til bibliotekerne, 2,9 mia. kr. – svarer således overvældende godt til den faktiske offentlige bevilling til folkebibliotekerne (2,8 – 3,3 mia. kr.).
Ud fra rapportens egne forudsætninger og egne tal kan man således konstatere, at befolkningens betalingsvillighed mindst svarer til folkebibliotekernes nuværende økonomiske niveau, men snarere mellem 0,5 mia. kr. og 1,0 mia. kr. mere.
Hvordan øger læsning BNP?
Rapporten hævder, at der eksisterer en entydig sammenhæng mellem bibliotekernes læseindsats og landets BNP.
Sammenhængen er 1) børn, som kommer på biblioteket, får lyst til at læse, 2) børn, som har lyst til at læse, bliver bedre læsere, 3) bedre læsere får bedre uddannelse, og 4) flere med højere uddannelse øger produktiviteten og dermed BNP.
Igen er der tale om en række komplekse faktorer, som ikke så strikte kan lægges sammen.
Første spørgsmål er, om de børn, som kommer på biblioteket, får lyst til at læse af at komme på biblioteket – eller om de i forvejen er motiveret til at læse og derfor kommer på biblioteket?
Det næste spørgsmål er, om kun biblioteket kan give læselyst og læsefærdighed til netop disse børn. Hvis der nu ikke var biblioteker, ville der så ikke være nogle af børnene, som kiggede lidt grundigt i forældrenes reoler eller børn, som begyndte at låne bøger af hinanden?
Påstanden er ligeledes, at kun den boglige læsning giver højere uddannelseseffekt. Hvis børn nu ikke kunne låne bøger på biblioteket, ville der jo alligevel være nogle børn, der lærte at læse og skrive ad andre veje: spil, tv, computere, børneteater, lege. Der er mange andre måder at tilegne sig viden og kunnen. Måske ikke så effektive som bibliotekerne, men naturligvis ikke værdisat til 0 (nul), som rapportens beregninger faktisk gør.
Det næste spørgsmål er, i hvilken grad læsefærdigheder hos den enkelte øger uddannelsesniveauet i hele samfundet. Fordi der er flere, som kan læse og få en højere karakter i folkeskolen, giver dette jo ikke flere pladser på gymnasierne. Måske kun stærkere konkurrence om gymnasiepladserne. Og det samme til de videregående uddannelser, hvor der som bekendt er adgangsbegrænsning og andre rammer for, hvor mange studerende der optages på de enkelte studier.
Endelig må man spørge, hvorfor den lange årsagssammenhæng fra biblioteker til høj uddannelse partout skal starte med bibliotekerne. Såvel skoler som børnehaver gør jo et aktivt arbejde for at lære børnene at bruge bibliotekerne. Dette er måske i særlig grad givende for de børn som ikke har fået læselysten med hjemmefra. Så naturligvis må både børnehaver og skoler tilskrives sin andel af BNP for at give børnene lyst til at bruge bibliotekerne.
Alternative investeringer i læsning
Rapportens konklusion om bibliotekernes effekt på BNP forudsætter altså, 1) at børn ikke kommer på biblioteket af lyst, men får lyst til at læse af at komme på biblioteket, og 2) at børn ikke vil foretage sig andet nyttigt/dannende, hvis de ikke læser, 3) at børnehavers og skolers introduktion til bibliotekerne ingen effekt har samt 4) at flere gode læsere presser flere uddannelsespladser igennem på de videregående uddannelser.
Modsvaret er: hvis der ikke var biblioteker, ville der stadig være søgning til såvel erhvervsuddannelser som andre uddannelser.
Rapportens påstand er, at bibliotekerne bidrager med 2 mia. kr. til BNP gennem uddannelseseffekten. Rapportens metode til beregning af effekten for BNP består i at sætte 0 (nul) biblioteker i modsætning til nuværende biblioteker. Dette er naturligvis ikke det reelle politiske spørgsmål, det er måske snarere en marginalændring på plus eller minus 10%.
Altså: vil BNP øges med 10% af 2 mia. kr. (200 mio. kr.), hvis bibliotekerne øger læseindsatsen med 10%? Dette forekommer på ingen måde sandsynliggjort af rapporten.
Ydermere forholder rapporten sig ikke til, at der naturligvis kunne være alternativer. Man kunne også vælge at øge læseindsatsen gennem et styrket uddannelsessystem. Det er langt fra sikkert, at en beregning af alternative investeringer i læsning ville falde gunstigt ud for bibliotekerne.
Formålet med bibliotekerne har aldrig været formuleret som et ønske om øget BNP. Hvis bibliotekerne bevæger sig langt ind i en økonomisk formålsdiskussion, er det ikke givet, at bibliotekerne vinder.
Ligesom man ikke må håbe, at bibliotekernes indre prioriteringer fremover skal ske ud fra det rationelle ønske om at øge BNP. Er der så plads til udlån af musik og video?, bør faglitteratur så ikke opprioriteres?
Den digitale indsats
Rapporten viser troværdigt, at den store indsats for at uddanne dele af befolkningen i IT-færdigheder giver en samfundsøkonomisk merværdi på 200 mio. kr. Der er tale om en værdi sammensat både af fordele for det offentlige (at sende mails i stedet for portobelastende breve) og for private (en indbetaling i en bank koster væsentligt mere end en onlinebetaling). Ifølge rapporten hjælper bibliotekerne årligt 48.000 borgere med IT-kompetencer, hvilket giver en årlig gevinst på 45 mio. kr. De styrkede IT-kundskaber er et varigt gode for de enkelte borgere, derfor giver kurserne også gevinst i efterfølgende år. Dette summerer rapporten op til 200 mio. kr. årligt.
Rapporten forholder sig gennemgående ikke til udgiftssiden af biblioteksvirksomheden. Men det er klart, at bibliotekernes IT-kurser også har driftsomkostninger, som er en del af bibliotekernes samlede udgifter. Der findes ikke beregninger for disse.
Fx kan et NEM-id kursus i Københavns kommune have 10 deltagere og en varighed på 14 timer. Hver deltager koster det offentlige 5-600 kr. (En gennemsnitlig bibliotekar-timeløn er 205 kr. Lægger man hertil sygdom, feriepenge, lokale- og materialeudgifter (PCer, software), er det næppe helt galt at hævde, at det mindst koster 400 kr./time at afholde kurser. Hver deltagertime koster således 40 kr.) Ganget op i forhold til 48.000 årlige deltagere giver dette en årlig driftsudgift på ca. 27 mio. kr. = halvdelen af “gevinsten” (et-årligt).
Denne driftsudgift må siges at være et simpelt beregnet skøn, men i hvert fald illustrativt for en påstand om, at bibliotekernes kurser også medfører driftsudgifter. Disse IT-driftsudgifter indgår som en samlet del af bibliotekernes driftsudgifter, som rappoten sammenligner med “nytten”.
Det er ikke hermed hævdet, at det samfundsøkonomisk er en dårlig investering, at afholde IT-kurser. Men udgiftssiden bør naturligvis inddrages, hvis man ønsker, at den digitale uddannelsesindsats skal indgå i politiske prioriteringsdiskussioner.
Ligeledes må det understreges, at den økonomiske gevinst ved den digitale indsats ikke bare kan lægges oveni den beregnede nytteeffekt. Det kunne jo godt være, at nogle borgere netop værdsatte bibliotekerne højt, fordi de selv eller deres forældre havde haft glæde af bibliotekets kurser. Det er et vanskeligt regnestykke, men rapporten indlader sig overhovedet ikke på forbehold af denne art.
Hvorfor biblioteker?
Med rapporten om Folkebibliotekernes samfundsøkonomiske værdi er det tydeligt, at Tænketanken Fremtidens Biblioteker er sat i verden som en lobbyvirksomhed, som skal understøtte biblioteksengageredes argumentation for bibliotekssagen. Den aldeles usaglige påstand om, at bibliotekerne bidrager med 6 mia. kr. til dansk økonomi, vil blive brugt igen og igen i de kommende års budgetdiskussioner.
Den aldeles usaglige påstand om, at bibliotekerne bidrager med 6 mia. kr. til dansk økonomi, vil blive brugt igen og igen i de kommende års budgetdiskussioner.Hvis rapporten havde vist, at “nytten” af biblioteker var mindre end de faktiske udgifter, ville biblioteksfolk have argumenteret med bibliotekernes kulturelle værdi, fællesskabet, sammenhængskraften, modvirke ulighed, almen dannelse, integration, kulturarven, oplevelser, fantasi, frie rum, mødesteder, debatter, uddannelse, digitalisering og mange andre værdier. Sandsynligvis vil bibliotekerne stå stærkere politisk ved at argumentere ud fra de værdier, man faktisk kan stå inde for.
Som et absolut kuriosum kan nævnes den særlige talbehandling, der må ligge til grund for påstanden om, at “vi ved, at mere end 36 mio. danskere årligt besøger biblioteket”.